Economia & Energia
Ano XI-No 63
Agosto - Setembro 2007
ISSN 1518-2932

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Texto para Discussão/ Opinião:

Os leilões de energia Nova: Vetores de Crise ou de Ajuste entre a Oferta e Demanda  

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Texto para Discussão / Opinião:

Os Leilões de Energia Nova: Vetores de Crise ou de Ajuste Entre Oferta e Demanda^[1]

Nivalde J. de Castro[2]

Daniel Bueno[3]

Abstract

Os leilões de energia nova fixados para julho de 2007 compreendem dois Leilões de Energia Nova, na modalidade A-3 (oferta de energia em 2010) e A-5 (2012). Estes são o quarto e quinto leilões realizados pelo MME desde o início do processo de reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro (SEB) em 2003. A utilização de leilões como instrumento de garantia da expansão da oferta de energia com modicidade tarifária é uma das bases fundamentais do atual Modelo. Os dados de oferta de empreendimentos para esses dois próximos leilões indicam predominância de usinas termelétricas de energia não renovável emitindo gases de efeito estufa e com tarifas mais caras. O perfil dos leilões reflete os problemas de uma legislação ambiental ainda não assimilada pela sociedade e do atraso nos estudos dos potenciais hidroelétricos das bacias hidrológicas. Desta forma, os leilões mostram-se um mecanismo importante de ajuste entre oferta e demanda na medida em que permitem incorporar à matriz energética qualquer tipo de energia para evitar crises do tipo do “Apagão”.

Introdução

O Brasil estruturou um setor elétrico com características peculiares e ímpares em relação a outros países. O principal fator de diferenciação é a predominância da hidroeletricidade na sua matriz de energia elétrica, garantindo energia limpa, renovável e mais barata em relação às outras fontes de energia. Ao mesmo tempo em que esta característica dá vantagens comparativas ao Brasil em um cenário mundial de instabilidade e crise potencial de energia, impõe certas restrições e atenções à dinâmica de expansão da capacidade de oferta, destacando-se, entre outras, a necessidade de maior volume de investimentos, maior prazo de maturação, estudos ambientais complexos e, por conseguinte, uma necessidade intrínseca de planejamento de longo prazo da oferta.

Recentemente, alguns estudos e artigos, como o CONSELHO EMPRESARIAL DE ENERGIA (2006), PROGRAMA ENERGIA TRANSPARENTE (2006) e DELFIM NETTO (2007, b) têm indicado com certa insistência a possibilidade de uma nova crise de oferta análoga à “Crise do Apagão” de 2001-2002. O pressuposto central é o crescimento firme e consistente da demanda de energia elétrica derivada do aumento do PIB, que esta recuperando o “tempo perdido” no Apagão. Em contrapartida, a oferta não vem crescendo no ritmo desejado e necessário, dentro de uma média aritmética em torno dos 4.000 MW/ano.

Este trabalho tem como objetivo central analisar a possibilidade de ocorrência de uma crise de oferta, não se apoiando em modelos estatísticos, evitando-se assim um julgamento de probabilidades de comportamento de parâmetros de complexos modelos, em especial sobre os índices pluviométricos. A opção metodológica da análise desenvolvida será mais de cenários, mais qualitativa, o que também apresenta suas limitações, que devem ser seriamente consideradas pelos leitores deste trabalho. 

A análise que se segue está estruturada em três partes. Parte-se do estudo dos dados agregados sobre os dois leilões de energia nova – LEN – que programados para julho de 2007, examinando-se a composição agregada e separada por tipo e energia. Na segunda parte o foco analítico se fixa no leilão de A-3 e a terceira parte no leilão de A-5, buscando-se, em ambos os leilões, em especial, determinar as causas e conseqüências da composição dos empreendimentos ofertados por tipo de fonte de energia, em especial da energia termelétrica. Por último, são apresentadas as conclusões que indicam a possibilidade de superação da crise pela capacidade de ajuste das regras de funcionamento do atual modelo do setor elétrico.

1 –  Os Leilões  de Energia Nova – análise agregada

O Ministério de Minas e Energia prepara para julho de 2007 a realização de dois Leilões de Energia Proveniente de Novos Empreendimentos.  Trata-se do quarto e quinto Leilão de Energia Nova – LEN - realizados desde a consolidação do processo de reestruturação do setor elétrico, efetivado com a definição do conjunto de decretos assinados em julho de 2004. Esta nova legislação deu forma ao que se pode denominar, de acordo com CASTRO (2006), por Modelo de Parceria Estratégica Público – Privada. Este novo modelo tem como uma de suas principais características o estímulo à formação de parcerias e/ou à divisão de atuação do capital privado e estatal no processo de ampliação da capacidade instalada do setor elétrico brasileiro - SEB. (Ver também CORREIA et al, 2005). 

Os dois leilões estão programados na modalidade A-3 e A-5, significando que os empreendimentos que forem vitoriosos terão que iniciar a produção de energia elétrica nos anos de 2010 e 2012, respectivamente. A realização destes leilões culmina um longo e complexo trabalho de planejamento que passou pelos estudos do potencial de bacias hidrográficas, dos aproveitamentos hidrelétricos, previsões da demanda de energia elétrica a partir de estudos das empresas distribuidoras e do próprio governo. A obtenção do licenciamento ambiental de primeira instância é a última e decisiva etapa deste longo processo, o que garante a inclusão (ou não) dos empreendimentos nos LEN.

Deste conjunto de estudos e procedimentos foram habilitados pela EPE e homologados pela ANEEL um total 106 usinas (hidro e termelétricas) para serem leiloados. Estas usinas totalizam uma oferta de capacidade geradora instalada equivalente a 16.022 MW para os leilões de A-3 (2010) e A-5 (2012).

Para aprofundar a análise dos empreendimentos colocados nos LEN, fez-se necessário um corte em relação à composição por fonte de energia. Esta informação é relevante na medida em que indicará o vetor de energia que irá impactar a matriz energética e, conseqüentemente, o impacto sobre o valor das tarifas futuras.  Os resultados deste corte indicam que de um total de 106 usinas cadastradas, 61 empreendimentos utilizam fontes de energia renováveis, enquanto que 45 empreendimentos utilizam fontes não-renováveis para a geração de energia. 

De acordo com a EPE, dos 61 empreendimentos de energia renovável cadastrados, 26 projetos são de fonte hídrica, 7 usinas utilizam fonte eólica e 28 projetos são de biomassa. Em contrapartida, nos empreendimentos que utilizam fontes não-renováveis, foram homologados 32 projetos de usinas térmicas abastecidas por óleo combustível e diesel. A EPE registrou ainda o cadastro de 4 projetos de térmicas movidas a gás natural, número pequeno que reflete limitação de acesso à oferta do gás natural pela Petrobrás. Outros 3 projetos  são bi-combustível (gás natural e diesel), 4 projetos são movidos a carvão mineral. E 2 projetos são de térmicas abastecidas por coque.[4]

Ao confrontar os dados dos novos empreendimentos sob a ótica da capacidade geradora instalada por tipo de fonte, constata-se uma inversão em relação à atual matriz de energia elétrica[5], já que apenas 29,5 % das usinas utilizam fontes renováveis de energia - energia limpa - totalizando 4.722 MW. Em contrapartida, a energia não-renovável detém participação de 70,5 % do total cadastrado, com 11.300 MW. Todos estes dados estão consolidados e apresentados na Tabela n.º 1.

Tabela n.º 1:Leilão de Energia Nova A-3 e A-5 por tipo de Usinas Cadastradas. Junho de 2007 (em MW e %)

Fonte: Elaboração do GESEL-IE-UFRJ, com base nos dados da EPE           

O que mais merece destaque na composição da oferta potencial é a presença expressiva e majoritária de energia não renovável a ser gerada por usinas termoelétricas que utilizarão como insumo energético diesel, carvão, coque e, em menor grau, gás natural. Esta predominância de usinas de energia não renovável e mais caras apontam um vetor de crescimento aparentemente preocupante sob dois aspectos. Primeiro, em termos ambientais. Estas usinas irão aumentar o efeito estufa, contrapondo-se assim à base hidroelétrica que apresenta níveis de poluição nitidamente inferior, conforme valores apresentados em estudo recente da Comissão Européia (2007, p. 23) [6]. Nestes termos, a predominância da energia de base hidrelétrica garante acesso a uma energia limpa e menos cara. (Ver DELFIM NETTO 2007 a). O segundo aspecto é o impacto sobre a modicidade tarifária. Estas duas questões serão analisadas posteriormente.

Outro corte analítico importante ao desenvolvimento do presente trabalho é a desagregação dos empreendimentos entre os leilões de A-3 e A-5, que serão objetos de análise nos próximos tópicos. Para tanto, deve-se assinalar a existência de uma regra adotada pela EPE nos LEN: não há impedimento de um empreendimento ser homologado em leilão A-3 e A-5. Esta regra é adotada porque a quantidade de demanda de energia elétrica que será negociada no LEN para o mercado cativo (demanda das concessionárias de distribuição) é somente do conhecimento da EPE. Assim, este procedimento visa ampliar a oferta de novas usinas, buscando maior competitividade nos leilões, leia-se modicidade tarifária. Desta forma, uma mesma usina pode estar cadastrada em dois leilões, permitindo que se ele não conseguir “entrar” no A-3, continua a concorrer no A-5. Há um favorecimento aos empreendimentos que apresentam menor duração para sua construção, ou seja, usinas termoelétricas e PCH´s, eólicas e biomassa. Para este dois leilões, 50 usinas cadastradas para ambos os leilões, totalizando 8.834 MW de capacidade instalada.

2 - O Leilão de  A-3 – energia para 2010

Para o LEN de A-3, entrada da oferta de energia a partir de 2010, foram cadastrados 91 empreendimentos com capacidade prevista total de 12.078 MW, como indicam os dados da Tabela nº. 2. Este total equivale a cerca de 75% do total apresentado na Tabela n.º 1, indicando uma forte concentração de oferta para 2010. Dos 91 empreendimentos, 54 projetos utilizam fontes renováveis, enquanto que as demais 37 usinas utilizam fontes não-renováveis. No entanto, em termos de tipo de fonte, as renováveis representam somente 37,1% da potência total listada pela EPE, com 4.486 MW de capacidade total prevista. Já os projetos abastecidos por fontes não-renováveis representam 62,9% da capacidade, através de 7.593 MW colocados em oferta.

Tabela nº. 2: Empreendimentos Cadastrados para os Leilão de Energia Nova A-3 por Fonte de Geração. Junho de 2007
 (em MW e %)

Fonte: Elaboração do GESEL-IE-UFRJ, com dados da EPE

Três pontos merecem destaque no exame destes dados. O primeiro é que era previsto a maior composição a favor das usinas geradoras com base em insumos não renováveis, de energia não renovável e mais cara, dado o prazo mais curto de entrada em operação, que favorece o empreendimentos termelétricos. A oferta de 25 usinas hidroelétricas com capacidade total de 3.028 MW (média de 121 MW) indica as oportunidades de investimentos em PCH´s, não só pela própria dinâmica dos leilões (valores para o MW mais competitivos) e prazos de construção, mas também pela existência de maior capacidade de financiamento via as linhas especiais do BNDES e melhores condições do mercado de capitais brasileiro – debêntures e FIDIC. (Ver BORGES & CASTRO, 2006). Esta é uma tendência recente e promissora que afeta positivamente a ampliação da capacidade geradora de energia elétrica, matriz energética e modicidade tarifária.

O segundo ponto é o crescimento das usinas de biomassa, revertendo o quadro apresentado no Proinfa, que não conseguiu sensibilizar a oferta deste segmento de energia renovável. Agora, com as novas condições internas e principalmente externas em relação ao etanol, as perspectivas de geração de energia via biomassa mostram-se muito favoráveis, o que abre um novo vetor de crescimento da oferta com matriz mais diversificada, reafirmando o diferencial do Brasil em termos de fontes renováveis.

O terceiro ponto é a participação das usinas termelétricas a óleo diesel e combustível que detém, de forma expressiva e majoritária, a participação no LEN de A-3. Este dado reflete, em realidade e acima de tudo, a falta de alternativas para a ampliação da capacidade geradora no curto prazo, prevalecendo assim a máxima de que é melhor energia não renovável e cara do que nenhuma energia.

Os problemas para a ampliação da oferta de energia elétrica devem-se, basicamente, a dois fatores:

Primo, pelo crescimento da demanda, que tenderá a se acentuar com a aceleração derivada do PAC (Ver CASTRO & BRANDÂO, 2007 a).

Secondo, pelo desequilíbrio determinado pela insuficiente na produção e aumento expressivo de demanda industrial do gás natural. Neste aspecto, a solução só estará sendo visível com o aumento da oferta de GN a partir de 2009, através da produção em novos poços e entrada do GNL no mercado brasileiro. No entanto, e aí está a gravidade do problema, já há um déficit na oferta atual, estimado em cerca de 4.000 MW, que terá que ser atendido à medida que a produção aumentar, para atender esta demanda reprimida, conforme o termo de compromisso acertado entre a Petrobrás e a Aneel.[7]

3 – O Leilão de A-5- energia para 2012

No leilão de A-5 a composição da oferta por fonte de energia mantém a mesma estrutura do LEN A-3, conforme a Tabela n.º 2. As diferenças ficam por conta do número total de empreendimentos cadastrados: 65, cerca de 29% inferior. Esta composição para o LEN de A-5 é mais preocupante porque as fontes de energia renovável só ofertam 29,7 % do total das usinas, quando deveria ser maior, dado o prazo de entrada em operação, mais compatível e adequado aos empreendimentos hidroelétricos.

Outro dado preocupante em termo da matriz e da modicidade tarifária é o aumento expressivo da participação de usinas termelétricas de carvão. Além de ampliar o vetor de energia não renovável e cara, introduz um componente de custo em dólar na matriz energética, que praticamente havia desaparecido da estrutura de custo do SEB.

 Por último, a perda de participação das usinas de biomassa não deve indicar uma reversão de tendência na medida em que os LEN A-3 são mais adequados para este tipo de usina, dado o tempo de construção e a dificuldade de prever o mercado do seu produto primário, que é principalmente a cana de açúcar.

Tabela nº. 3: Empreendimentos Cadastrados para os Leilão de Energia Nova A-5 por Fonte de Geração. Junho de 2007
 (em MW)

Fonte: Elaboração do GESEL-IE-UFRJ, com dados da EPE

O fator de maior preocupação na composição de oferta do LEN A-5 é a baixa oferta e participação das usinas hidrelétricas. Por se tratar de um leilão para ofertar energia somente para 2012, era de se esperar uma maior participação desta fonte de energia. Os dados, sob estes aspectos, são decepcionantes e preocupantes. A origem desta pequena participação de UHE´s está na legislação ambiental, que será analisada de forma mais sistemática no próximo tópico.

Como resultado da estrutura de oferta apresentada para os dois próximos LEN, verifica-se uma situação reversa na relação energia renovável e não-renovável em relação à matriz de energia elétrica brasileira, conforme os dados da Tabela n.º 4.

Desta forma, a pequena oferta de usinas hidrelétricas nos dois próximos leilões deve-se ao reduzido estoque de projetos com os estudos de inventários e avaliação ambiental integrada concluídos.  Este problema é uma herança, um passivo, do Modelo de Privatização Pura.

Um outro problema que tem agravado a oferta de usinas hidroelétricas nos LEN está bem delimitado e focado na questão ambiental. A maior evidência deste problema concentra-se na lentidão do processo de emissão da Licença Ambiental Prévia necessária para que uma usina hidrelétrica, já com estudos de viabilidade prontos, possa ser incluída no leilão.  O exemplo mais evidente e preocupante deste tipo de restrição são as usinas do Complexo do Rio Madeira.

Esta situação de travamento ambiental pode ser analisada e entendida por duas vertentes de problemas. O primeiro é uma legislação ambiental ainda muito difusa, que ainda não contribui para a construção de uma cultura de estudos de meio ambiente. No entanto, há um aspecto legal que ao colocar toda a responsabilidade do aceite dos estudos para o licenciamento por conta e risco judicial do técnico que assina, há um natural receio e conseqüente atraso no veredicto final.

 Tabela n.º 4: Matriz Energética Brasileira. Maio de 2007
(em n.º de usinas, MW e %)