Economia & Energia
Ano XI-No 61
Abril-Maio 2007
ISSN 1518-2932

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Texto para Discussão:

Co-processar, Incinerar, Aterrar ou Pirolisar? Caso estudo: Resíduos PP, ABS, Borra Tinta

Opinião:

A Desregulamentação da Eletricidade Chegou ao seu Limite?

Resumo de Tese:

Liberalização, Importação e Crescimento Econômico na América Latina 

Resultados de Estudo e&e OSCIP:

Avaliação de Emissões que Contribuem para o Efeito Estufa pelo Processo Bottom-Up por Coeficientes

 

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Opinião:

A Desregulamentação da Eletricidade

Chegou ao seu Limite?

Christian Stoffaës(*)

Presidente do CEPII
Círculo dos Economistas

  1.     Incidente de percurso?

A liberalização da indústria elétrica teria chegado ao limite:

No decorrer dos últimos anos, alguns incidentes importantes no setor tiveram destaque no noticiário.

-        Os cortes de energia que ocorreram na Califórnia em 2001, muito prejudiciais para a economia e as falências das companhias de distribuição elétrica desse estado, causaram aumentos de preço drásticos nos mercados de atacado;

-        Em 2001, a falência fraudulenta da Enron, empresa que originalmente transportava gás e que ingressou em 1985 no setor elétrico, tornando-se líder. O “caso” Enron acarretou no desaparecimento da firma de auditoria encarregada de controlar as contas e colocou em descrédito um certo tipo de capitalismo especulativo;

-        Os cortes de energia ocorridos em 2003 em diversos países, como na Itália e no nordeste dos Estados Unidos;

-        Mais recentemente o aumento dos preços da eletricidade na Europa devido ao aumento do preço do gás natural e do petróleo, inclusive nos países que dispõem de recursos de produção com preços estáveis (como o nuclear francês);

-        Nos países em desenvolvimento que adotaram as privatizações e a desregulamentação nos anos 90, os investimentos na produção e no transporte se reduziram, ou até mesmo foram interrompidos, causando penúrias de energia com graves conseqüências para o desenvolvimento.

-        Faltam capitais públicos para a construção de infra-estruturas.

-        Os investidores estrangeiros que haviam inicialmente sido atraídos pelas promessas da privatização se retraíram devido aos múltiplos litígios com as autoridades reguladoras. Consideraram-se espoliados e que são demagógicas as críticas a seu comportamento predador.  Essa situação de penúria de eletricidade é particularmente acentuada na América Latina, na Índia e na África.

 2. Ou crise do sistema?

Serão esses problemas simples incidentes de percurso ou trata-se de uma crise sistêmica abalando o próprio conceito de concorrência aplicado a esse setor tão particular?

Falha de coordenação entre os diversos estágios desde a produção até a distribuição, deficiência dos investidores, desenvolvimento acelerado das centrais de energia a gás cuja intensidade de capital é fraca, mas cuja variação de custos do combustível é forte, com altos riscos em termos de segurança de abastecimento: a origem comum dessas dificuldades parece ser o receio dos investidores privados de entrarem em um setor no qual as regras do jogo são instáveis e não existe integração entre os estágios sucessivos da produção, do transporte e da distribuição o que traz riscos econômicos para os investimentos de longo prazo.

Além do mais, após uma primeira alta nos preços e fragmentação dos antigos monopólios públicos desmantelados pela desregulamentação, não puderam ser constatadas tendências para a retomada da alta nos preços ou para maior concentração ou cartelização nas empresas do setor. Assim, grandes grupos de porte multinacional constituem-se, tirando partido da extinção das fronteiras de demarcação geográfica, por meio de fusões e aquisições que envolvem quantias colossais e capitais especulativos: oligopólios de capitais privados multinacionais que tomam o lugar dos antigos monopólios públicos ou regionais preexistentes à desregulamentação.

Na realidade, a situação atual é análoga, em muitos aspectos, àquela preexistente ao período histórico de imposição da regulamentação pública, no qual a nacionalização das empresas de eletricidade assumiu formas extremas em certos países como a França, o Reino-Unido ou a Itália.

3. Um pouco de memória histórica: antes da regulamentação

A História não se repete, mas nem por isso é inútil reexaminar a história da economia industrial da eletricidade. Essa indústria nasceu no final do séc. XIX, a partir de uma série de invenções técnicas que trouxeram inovações decisivas na economia da época: as mudanças ocorreram tanto nas indústrias, graças aos motores elétricos e à automação, quanto no urbanismo (iluminação pública, metrô, bonde) e nos lares domésticos (iluminação, eletrodomésticos, etc.)

A indústria elétrica constituiu-se primeiro de numerosas empresas de produção ou de distribuição em escala local, que operavam segundo uma multiplicidade de normas técnicas (voltagem, freqüência). Ela foi unificando-se paulatinamente em torno de padrões técnicos comuns, no âmbito do regime de concessões do serviço público em escala municipal ou local.

Em seguida, graças ao transporte de longa distância em linhas de alta tensão, concentrou-se em torno de grandes grupos de dimensão regional ou nacional. Esses grupos de capitais privados estiveram no centro de controvérsias públicas animadas. Os sindicatos e os partidos de esquerda os transformaram em símbolo do abuso dos grandes trustes capitalistas: super-tarifação ligada às posições monopolísticas; comportamento maltusianista no investimento - inclusive para a eletrificação das áreas rurais e equipamento dos recursos hidrelétricos cuja rentabilidade financeira era considerada fraca demais ou a prazo muito longo para o capital privado; influência dos lobbies sobre a imprensa e os políticos. Também eram denunciadas as concentrações e monopólios privados, e as especulações desenfreadas nas operações de fusão-concentração.

Essas críticas resultaram nos regimes de regulação pública, i. e, a tomada de controle, pela autoridade pública, das tarifas e dos investimentos das companhias de eletricidade.

Observa-se uma coincidência flagrante dos tempos, em todos os países. Foi em 1935, durante o New Deal de Roosevelt, apesar de os Estados Unidos serem uma nação fundamentalmente hostil à intervenção do Estado na economia, que foi votada a lei anti-truste, chamada PUHCA, que proíbe as holdings financeiras elétricas trans-estaduais, cria as agências para a construção das grandes barragens hidrelétricas (entre as quais a célebre Tennessee Valley), institui as agências públicas para trazer a eletricidade para as áreas rurais. É no mesmo ano de 1935 que a Alemanha institui as fronteiras de demarcação que delimitam os territórios das concessões dos grandes grupos de eletricidade e reforça a autonomia das empresas locais de distribuição (as Stadtwerke). É também em 1935 que, na França, decretos-lei já impõem um controle nacional das tarifas de eletricidade bem como reajustes de preço adaptados à cidade e ao campo, antes dos programas de financiamento público dos grandes equipamentos hidrelétricos do governo da Frente Popular e do período pós-guerra da Reconstrução.

Não é supérfluo relembrar essas circunstâncias: a organização industrial do setor elétrico que a desregulamentação desmantelou - no mínimo parcialmente em certos países - não era aquela que existia na origem. A organização presente se impôs sob a pressão das circunstâncias, passando por debates políticos e sociais muito conflituosos, motivados pela situação preexistente de liberalização econômica e as grandes controvérsias que levantou. A regulação– nacionalização da eletricidade instituída então tornou-se o símbolo das políticas keynesianas e planificadoras da época.

 4.       As reformas de desregulamentação

Desde então, o mundo mudou. A partir da década de 1970, a revolução keynesiana deixa o lugar para a contra-revolução liberal e monetarista, sob o efeito das reações da opinião pública frente à estagnação econômica e aceleração da inflação.

A origem da desregulamentação contemporânea do setor elétrico pode ser datada com precisão. O movimento começa em 1978, no âmbito da legislação que autoriza a produção independente de eletricidade (as IPP) e obriga as "utilities", que dispõem dos monopólios exclusivos nos territórios respectivos de suas concessões, a adquirirem a eletricidade produzida pelas centrais independentes. É votada a lei PURPA, concebida pela administração Democrata de Jimmy Carter na esteira do movimento do consumerism de proteção aos consumidores, avesso aos monopólios regulamentados, e do movimento ecologista. Verbas consideráveis para a inovação, concedidas pelo Ministério da energia (DOE), foram redistribuídas na pesquisa nuclear, incentivando o desenvolvimento de energias novas e renováveis (energia eólica, solar, geotérmica, etc.), inclusive na Califórnia, estado pioneiro nessa área. A experiência das energias novas redundará em um semi-fracasso econômico por causa de seus custos muito elevados. Contudo, a liberalização da produção leva a uma inovação tecnológica decisiva: as turbinas a gás de alta temperatura e os ciclos combinados a gás terão um grande sucesso no mundo inteiro, por causa dos ganhos de eficiência energética notáveis que geram por ambos, e de seu baixo custo em capital, ambos contribuindo para difundir a liberalização.

A experiência mais significativa é sem dúvida a do governo Britânico de Margaret Thatcher que faz a votação, em 1989, da lei que prevê a des-integração vertical, fragmentação geográfica e privatização do antigo monopólio público, nacionalizado em 1945 pelo governo Trabalhista de Clement Attlee. A liberalização da eletricidade interveio no âmbito da política monetarista e liberal implementada a seguir as eleições de 1979 que dão a maioria para os ultra-conservadores. A opinião pública britânica estva cansada do papel nefasto dos poderes sindicais e do regime de « closed shop », da hiperinflação, estagnação econômica e desemprego que levam a Inglaterra ao declínio nos anos 1970. Apesar de serem radicais e embaterem-se violentamente contra os sindicatos, as políticas de Thatcher e de seu sucessor John Major gozaram durante quatorze anos de um apoio constante da opinião pública. Tanto que levaram o partido trabalhista a evoluir para o social liberalismo que Tony Blair vem encarnando há dez anos.

Antes de chegarem ao setor elétrico, entre 1983 e 1988, as medidas de privatização e abertura para a concorrência tinham sido aplicadas aos transportes aéreos, às telecomunicações, ao gás, às companhias de água, aos aeroportos, etc. No setor da eletricidade, no qual o conflito social com o sindicato dos mineradores durou um ano, o governo decidiu primeiro fragmentar e desintegrar a produção, o transporte e a distribuição antes de fazer a privatização, a fim de evitar que o antigo monopólio público fosse simplesmente substituído por um monopólio privado. Um regulador independente é instituído com o objetivo de suscitar um verdadeiro mercado de concorrência entre as vinte empresas, aproximadamente, herdeiras do antigo operador histórico.

O efeito econômico imediato, no caso da ousada experiência da Thatcher, é a ruptura do vínculo histórico de integração entre as minas de carvão e as centrais elétricas, suscitar a construção de turbinas a gás natural e ciclos combinados, com conseqüências sensíveis para a baixa dos custos e dos preços. Em seguida ocorreram evoluções menos positivas, como as mudanças freqüentes de investidores, fusões e concentrações limitadas pela legislação da concorrência, os conchavos mais ou menos comprovados na determinação do preço, ou a definição de uma a fatia máxima do Estado no mercado das centrais a gás.

Qualquer que seja o julgamento relativamente às conseqüências no longo prazo da reforma britânica, e as circunstâncias particulares vigentes nesse país – e. g.: a ineficiência econômica do sistema preexistente e o papel excessivo do "todo carvão" e do poder sindical - essa experiência serve de exemplo no mundo. Tratando-se dos monopólios elétricos preexistentes, as críticas eram em geral menos hostis. Por isso os regimes de desregulamentação apresentam-se de forma muito diversa conforme o país, sendo que nenhum foi tão longe quanto o Reino Unido.

Na Europa, o modelo thatcheriano de mercado concorrencial da eletricidade inspira diretamente as diretivas de liberalização do mercado interno da eletricidade e sua transposição nos regimes nacionais. Muitos países da América Latina inspiram-se da reforma britânica, pressionados, aliás, pelo Fundo Monetário e o Banco Mundial que sugeriam a todo mundo políticas de liberalização.

Certos países são mais moderados: os Estados Unidos contentam-se com a imposição da produção independente com « utilities » tradicionais (ver acima) e afrouxam a aplicação da lei anti-truste, autorizando alguns movimentos de concentração - restruturação: como referido acima, o fracasso da Enron e a crise de abastecimento na Califórnia limitam o entusiasmo do desregulamentadores. Na Europa, a França e a Alemanha abrem seu mercado mais a mudança de estrutura do mercado permanece marginal: autonomia da rede de transporte francesa; criação de autoridades independentes de regulamentação; privatização de 15% do capital de EDF (Electricité de France); aproximação entre as companhias de eletricidade e gás alemãs (EON - Ruhrgas).

 5.      Uma desregulamentação à parte

Ao fim e ao cabo, são poucos os países no mundo que aplicam ao pé da letra o modelo britânico, apesar desse estar em voga há uns quinze anos. A estabilidade prevalece sobre a revolução: caberia mais dizer que são reformas à margem dos antigos serviços públicos.

Contudo, houve mudanças importantes: no geral, os regimes de monopólio são suprimidos; os capitais privados e os recém-chegados são introduzidos; as modificações de comportamento são globalmente positivas.

Em compensação, surge um novo problema, cada vez mais aflitivo: o receio dos investidores a entrarem em investimentos de alta intensidade capital e a penetração acelerada do gás natural (nos países desenvolvidos) e do carvão (nas economias emergentes), duas fontes de energia que representam ambas graves problemas do ponto de vista da segurança do abastecimento e da estabilidade dos preços, ou da poluição. Isso ocorre em detrimento dos investimentos de longo prazo, como a energia nuclear, cujo desenvolvimento parou, praticamente, a grande hidreletricidade ou a energia renovável (que não podem ser desenvolvidas sem verbas vultosas).

Em relação à liberalização de outros setores antigos do serviço público, qualquer tentativa de encontrar um paralelo revela-se, de fato, um pouco artificial. A abertura do transporte aéreo, após alguns combates de retaguarda, suscitou reestruturações profundas: eliminação dos antigos gigantes (Pan Am e TWA por exemplo) e das companhias de médio porte (Sabena,  Swissair, SAS etc.) ; internacionalização das antigas companhias regionais americanas (United, American, Delta etc.) ; desenvolvimento rápido dos recém-chegados e dos chamados « low costs », desafiantes das posições estabelecidas; constituição de alianças na escala mundial. O público foi muito sensível à redução das tarifas e a democratização do transporte aéreo acarretou um círculo vicioso de crescimento acelerado e de baixa dos preços. O mesmo ocorreu nas telecomunicações, para as quais a liberalização originou múltiplas inovações tecnológicas e novos serviços: internet, telefonia celular, diversas aplicações de software.

Por outro lado, o público demonstrou uma certa insensibilidade à liberalização da eletricidade, pois não notou grandes conseqüências nas tarifas e novos serviços eventuais, ao contrário dos outros setores já referidos.

No final das contas, é provavelmente no setor da eletricidade que o refluxo, característica familiar do ciclo político-ideológico das teorias econômicas, parece a mais próxima. Não se deve esquecer que o séc. XX conheceu sucessivamente o reino do liberalismo econômico schumpeteriano dos engenheiros-empresários, dos trustes capitalistas, do planejamento centralizado, das políticas de regulamentação keynesianas, até encerrar-se com a revolução liberal-monetarista inventada pela América reganiana e a Inglaterra thatcheriana.

Na Europa, muitos países querem preservar um certo modelo social e serviços públicos. As grandes economias emergentes como a China, a Índia, o Brasil, há muito inspiradas pelo planejamento auto-centralizado abrem-se rapidamente para a globalização e o liberalismo econômico, também percebem que os investimentos nas grandes infra-estruturas de interesse público exigem abordagens pragmáticas, através de parcerias entre o público e o privado.

Vamos fazer a aposta que a eletricidade será, como ela o fora em meados do Séc. XX, um setor simbólico dessas abordagens novas da busca de uma "terceira via", um compromisso pragmático entre concorrência e serviço público.


(*) Christian Stoffaës é membro do Conselho da Fundação Concorde e desde Julho de 2006 do conselho de administração do centro de estudos (think-tank) Notre Europe fundado por Jacques Delors em 1996. Foi aluno da École Polytechnique (França) e engenheiro do Corps des Mines (França), e é Presidente do Conselho do CEPII (Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales) desde julho de 2004 sendo professor associado da Universidade de Paris-Dauphine e Membro do Círculo de Economistas.

 

Graphic Edition/Edição Gráfica:
MAK
Editoração Eletrônic
a

Revised/Revisado:
Monday, 17 August 2009
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