Economia & Energia
No 25 - Março - Abril 2001 ISSN 1518-2932

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Evolução da Dívida Pública Brasileira

Aumara Feu
aumara@ecen.com

O  endividamento interno brasileiro atingiu níveis inéditos em nossa história chegando a 55% do PIB o que representa a arrecadação de quase dois anos em todos os níveis da administração pública. 

A Figura 1 mostra que o endividamento atribuído aos 50 anos em 5 do Presidente Juscelino Kubitshek (1956-1961) mal pode ser visto na escala do gráfico. Na realidade, os títulos públicos da dívida não se constituíam em instrumento corrente de financiamento governamental. O Governo JK preferiu os mecanismos de emissão de moeda e do endividamento junto ao Banco do Brasil. A dívida externa do país foi reduzida em valor absoluto  e a balança comercial apresentou um superávit em praticamente todo o período. A inflação média no período foi de 22,5% ao ano e atingiu em 1961 35% ao ano.

Figura 1: Dívida Pública/PIB

O Regime Militar, iniciado em 1964, encontrou a dívida interna praticamente "zerada". O que pode parecer um sinal de equilíbrio financeiro poderia refletir, na verdade, uma impossibilidade prática de endividamento no mercado da época. 

Na situação atual também poderíamos, numa interpretação otimista, constatar que nunca o Tesouro Nacional foi tão merecedor de crédito. A interpretação pessimista seria que podemos estar muito perto de um colapso. 

Retornando a nosso breve (e incompleto) histórico da dívida devemos lembrar que os mecanismos de correção monetária introduzidos e a volta do crédito externo permitiram ao Governo a recorrer a emissão de títulos internos e a empréstimos externos governamentais para equilibrar as contas públicas. 

Foi iniciado um ciclo de endividamento público que elevou consideravelmente o valor da dívida pública que superou a dívida federal do pós guerra (7% do PIB). A dívida interna, no entanto, foi mantido abaixo de 8% do PIB até 1979. 

Como nessa época de "milagre econômico", comandada em grande parte pelo Ministro Delfin Neto, o denominador de nossa razão dívida pública/PIB crescia foi possível elevar o valor absoluto do numerador (dívida) sem que houvesse um  aumento explosivo dessa razão. O primeiro ciclo explosivo da dívida se deu pela superposição do segundo "choque" do preço de petróleo (1979) e do "choque" de juros de 1982. 

A política governamental de geração de saldos na balança de bens de serviços, por meio da desvalorização da moeda nacional colocou em grandes dificuldades quem havia assumido dívidas em moeda estrangeiras  Esse processo gerou uma espécie de socialização da dívida onde, por um lado, as empresas estatais capitalizaram suas dívidas ou receberam aportes do Governo, enquanto as empresas particulares obtiveram ajuda governamental de forma a amenizar a correção cambial, tendo com isto o governo assumido, também, parte de sua dívida. Além disso, a concessão de subsídios à exportação agravava o déficit governamental que resultou em crescimento da dívida até atingir um patamar de 30% do PIB por volta de 1986.

Deve-se assinalar que a rígida política cambial não oferecia muitas alternativas ao capital financeiro local e o Governo conseguiu, entre 1980 e 1985 pagar juros reais acumulados praticamente nulos. Nesse período do Governo Figueiredo, que poderíamos chamar de segundo Delfinato, os títulos federais e as cadernetas de poupança eram quase a única maneira de proteção contra a inflação. Isso explica a prática de juros reais negativos até 1984. 

A partir de 1986, para alcançar o mesmo resultado (juros acumulados zero) foi necessário alternar juros reais positivos com planos de estabilização (Cruzado, Bresser, Verão, Collor 1 e 2) que embutiam confiscos do último mês de inflação. Como parte da dívida não recebia correção foi gerado um passivo não contabilizado cujo efeito retardado (correção do FGTS) se faz agora sentir. Naquelas circunstâncias o limite de 30% do PIB passou a constituir no número mágico a partir do qual era necessário disparar um plano e seu respectivo confisco. 

A partir de 1991 (gestão Marcílio Marques Moreira), os juros reais passaram a ser significativos e sistematicamente positivos, por ocasião do plano Real, já atingiam o acumulado de 140%.  O regime de câmbio livre, propiciado com a retenção de ativos no início do Governo Collor, havia propiciado a entrada de capital externo que exigiam uma remuneração atrativa. Foi possível, a partir de 1991, acumular um estoque de reservas que passou a ser abatido da dívida externa líquida. 

Após um período de crescimento que se deu até 1988, a relação dívida interna/PIB vinha decrescendo tendo alcançado 14% do PIB em 1994. No entanto, neste mesmo ano, 1994, com o Plano Real a dívida passa a crescer num ritmo acelerado, passando a representar 51,6% do Produto Interno Bruto em abril de 1999. A recuperação parcial do Real em relação ao dólar fez com que a dívida caísse em relação ao PIB em 1999.

No último ano, 2000, entretanto a dívida interna/PIB aumentou atingindo em outubro/2000 o pico de 55,5%. Este cenário foi em parte resultante da queda  das reservas internacionais que atingiu seu menor nível desde a implementação do plano real (4,2% do PIB).

No gráfico da Figura 2  a evolução da Dívida Interna (em US$ bilhões)  mostra que a retenção de ativos propiciou uma sensível redução da dívida interna no Governo Collor. Esta redução concentrou-se na dívida do Governo Federal que chegou a tornar-se negativa. Também foi reduzida a dívida das estatais mas não a de Estados e Municípios. A prática de juros reais positivos e o direcionamento das reservas para títulos públicos multiplicou a  dívida pública por um fator 10 (1000% em 8 anos). Em Janeiro de 1989 a desvalorização do Real reduziu seu valor nominal em dólares.    

Figura 2: Dívida Pública Total, Federal, de Estados e Municípios e das estatais.

A comparação entre os gráficos em valor absoluto da Figura 2 (em US$ correntes) e o da Figura 1 (relativo ao PIB) parece encerrar contradições que só são possíveis de esclarecer acompanhando a evolução co câmbio que acumula diferenças entre seus valores nominais e os que seriam esperados quando se descontam as inflações i\brasileira e americana. (Vide artigo anterior de Aumara Feu na Revista e&e). Em particular o valor em dólares cresceu regularmente entre 1991 e 1995. A grande mudança no câmbio pós Plano Real aumentou nominalmente o valor em dólares do PIB reduzindo o valor relativo da dívida. Também o crescimento real do PIB afeta essa razão. Como nos anos de 1999 e 2000 foi sobreposta uma estagnação econômica à desvalorização do Real explica-se, em parte, o grande crescimento da razão dívida/PIB. A ligeira recuperação do Real e sua nova queda em seguida, que explicam os dois recentes picos da Figura 1.   

Figura 3a 

No gráfico da Figura 3a pode-se observar a evolução da dívida interna e externa, tomada por seus valores líquidos, A partir de 1991 foi iniciado um processo de substituição da dívida externa por dívida interna. As reservas internacionais não resultaram de superávits na balança comercial ou de serviços. Ao contrário, as transferências de bens e serviços passou a ser negativa a partir de 1995. 

A dívida externa líquida foi reduzida pela acumulação de reservas. Essas reservas eram aplicadas em títulos públicos gerando uma remuneração que, convertida em dólares, era muito superior a obtida a partir pelas reservas em bancos no exterior. Como os governos não geravam superávits suficientes para pagamentos dos juros o aumento da dívida interna foi bastante superior à redução da externa.

Pode-se verificar, assim, que a política de globalização, começada no governo Collor e reforçada no governo Cardoso, que baseou seu plano de estabilização no suporte dado à âncora cambial e no volume de capital disponível na forma de reservas estava condicionada ao oferecimento de juros atrativos o que contribuiu para o aumento da dívida interna líquida.

O governo assumindo compromissos – formais ou informais – com uma certa paridade com o dólar, parte da dívida interna passa a ser também externa. Esta situação se agrava quando o fluxo de capitais externos, após a crise na Rússia e a conseqüente perda de confiabilidade do mercado brasileiro, torna-se negativo. Com isto, o governo ao não conseguir saldar os compromissos assumidos internamente, reverte o processo de substituição da dívida, com um decréscimo na dívida interna acompanhada de um acréscimo na dívida externa. 

O decréscimo observado em 1999,  se deve a desvalorização cambial e é acompanhado do decréscimo no PIB nominal em dólares. No ano de 2000, o total da dívida volta ao patamar anterior de 300 bilhões de dólares americanos. Na Figura 3b mostra-se, em escala modificada, a evolução das dívidas do Setor Público externa e interna.

Figura 3b:Uma mudança da escala de tempo, expandida após 1994,
permite acompanhar melhor o período pós Real.

As mudanças no valor das reservas mostradas na Figura 4, substancialmente incrementadas em valor absoluto após 1991, permite compreender as variações na dívida externa líquida. Passando-se uma linha imaginária no nível de 100 bilhões de dólares parece, entre 1994 e 1998, que a dívida total é a imagem refletida e ampliada da dívida externa. Um decréscimo na externa corresponde a um acréscimo ampliado na dívida total. Note-se que a simples substituição corresponderia a u valor constante da dívida total. Com a mudança da paridade após 1998 desaparece o comportamento "especular". A dívida externa pública, se não acabou como disse o então presidente co Banco Central (Gustavo Franco) em 1998, cresceu rapidamente mas não superou os valores de 1990. É bom lembrar, entretanto, que nesse início de 2001 mais de 20% da dívida interna pública já está indexada em títulos cambiais  

 

Figura 4: Reservas Internacionais do Brasil a partir de 1967 em valores absolutos e relativos ao PIB