Evolução da Dívida Pública Brasileira
O endividamento interno
brasileiro atingiu níveis inéditos em nossa história chegando a 55% do PIB o que representa a arrecadação de quase dois anos em todos os
níveis da administração pública.
A Figura 1 mostra que o endividamento
atribuído aos 50 anos em 5 do Presidente Juscelino Kubitshek (1956-1961)
mal pode ser visto na escala do gráfico. Na realidade, os títulos
públicos da dívida não se constituíam em instrumento corrente de
financiamento governamental. O Governo JK preferiu os mecanismos de
emissão de moeda e do endividamento junto ao Banco do Brasil. A dívida
externa do país foi reduzida em valor absoluto e a balança
comercial apresentou um superávit em praticamente todo o período. A
inflação média no período foi de 22,5% ao ano e atingiu em 1961 35% ao
ano.
Figura 1: Dívida Pública/PIB
O Regime Militar, iniciado em 1964,
encontrou a dívida interna praticamente "zerada". O que pode
parecer um sinal de equilíbrio financeiro poderia refletir, na verdade,
uma impossibilidade prática de endividamento no mercado da época.
Na situação atual também
poderíamos, numa interpretação otimista, constatar que nunca o Tesouro
Nacional foi tão merecedor de crédito. A interpretação pessimista
seria que podemos estar muito perto de um colapso.
Retornando a nosso breve (e
incompleto) histórico da dívida devemos lembrar que os mecanismos de
correção monetária introduzidos e a volta do crédito externo
permitiram ao Governo a recorrer a emissão de títulos internos e a
empréstimos externos governamentais para equilibrar as contas
públicas.
Foi iniciado um ciclo de endividamento
público que elevou consideravelmente o valor da dívida pública que
superou a dívida federal do pós guerra (7% do PIB). A dívida interna,
no entanto, foi mantido abaixo de 8% do PIB até 1979.
Como nessa época de "milagre
econômico", comandada em grande parte pelo Ministro Delfin Neto, o
denominador de nossa razão dívida pública/PIB crescia foi possível
elevar o valor absoluto do numerador (dívida) sem que houvesse um
aumento explosivo dessa razão. O primeiro ciclo explosivo da dívida se
deu pela superposição do segundo "choque" do preço de
petróleo (1979) e do "choque" de juros de 1982.
A política governamental de geração de saldos na balança de bens
de serviços, por meio da desvalorização da moeda nacional colocou em grandes dificuldades quem havia
assumido dívidas em moeda estrangeiras Esse processo gerou uma
espécie de socialização da dívida onde, por um lado, as empresas estatais capitalizaram suas
dívidas ou receberam aportes do Governo, enquanto as empresas
particulares obtiveram ajuda governamental de forma a amenizar a correção
cambial, tendo com isto o governo assumido, também, parte de sua dívida.
Além disso, a concessão
de subsídios à exportação agravava o déficit governamental que
resultou em crescimento da dívida até atingir um patamar de 30% do PIB
por volta de 1986.
Deve-se assinalar que a rígida
política cambial não oferecia muitas alternativas ao capital financeiro
local e o Governo conseguiu, entre 1980 e 1985 pagar juros reais
acumulados praticamente nulos. Nesse período do Governo Figueiredo, que
poderíamos chamar de segundo Delfinato, os títulos federais e as
cadernetas de poupança eram quase a única maneira de proteção contra a
inflação. Isso explica a prática de juros reais negativos até
1984.
A partir de 1986, para alcançar o
mesmo resultado (juros acumulados zero) foi necessário alternar juros
reais positivos com planos de estabilização (Cruzado, Bresser, Verão,
Collor 1 e 2) que embutiam confiscos do último mês de inflação. Como
parte da dívida não recebia correção foi gerado um passivo não
contabilizado cujo efeito retardado (correção do FGTS) se faz agora
sentir. Naquelas circunstâncias o limite de 30% do PIB passou a
constituir no número mágico a partir do qual era necessário disparar um
plano e seu respectivo confisco.
A partir de 1991 (gestão Marcílio
Marques Moreira), os juros reais passaram a ser significativos e
sistematicamente positivos, por ocasião do plano Real, já atingiam o
acumulado de 140%. O regime de câmbio livre, propiciado com a
retenção de ativos no início do Governo Collor, havia propiciado
a entrada de capital externo que exigiam uma remuneração atrativa. Foi
possível, a partir de 1991, acumular um estoque de reservas que passou a
ser abatido da dívida externa líquida.
Após um período de crescimento que se deu até 1988, a relação dívida
interna/PIB vinha decrescendo tendo alcançado 14% do PIB em 1994. No
entanto, neste mesmo ano, 1994, com o Plano Real a dívida passa a crescer
num ritmo acelerado, passando a representar 51,6% do Produto Interno Bruto
em abril de 1999. A recuperação parcial do Real em relação ao dólar fez com que a dívida caísse em relação
ao PIB em 1999.
No último ano, 2000, entretanto a dívida
interna/PIB aumentou atingindo em outubro/2000 o pico de 55,5%. Este cenário
foi em parte resultante da queda das
reservas internacionais que atingiu seu menor nível desde a implementação
do plano real (4,2% do PIB).
No gráfico da Figura 2 a
evolução da Dívida Interna (em US$ bilhões) mostra que a
retenção de ativos propiciou uma sensível redução da dívida interna
no Governo Collor. Esta redução concentrou-se na dívida do Governo
Federal que chegou a tornar-se negativa. Também foi reduzida a dívida
das estatais mas não a de Estados e Municípios. A prática de juros
reais positivos e o direcionamento das reservas para títulos públicos
multiplicou a dívida pública por um fator 10 (1000% em 8 anos). Em
Janeiro de 1989 a desvalorização do Real reduziu seu valor nominal em
dólares.
Figura 2: Dívida Pública Total, Federal, de Estados e Municípios e
das estatais.
A comparação entre os gráficos em
valor absoluto da Figura 2 (em US$ correntes) e o da Figura 1 (relativo ao
PIB) parece encerrar contradições que só são possíveis de esclarecer
acompanhando a evolução co câmbio que acumula diferenças entre seus
valores nominais e os que seriam esperados quando se descontam as
inflações i\brasileira e americana. (Vide artigo anterior de Aumara Feu
na Revista e&e). Em particular o valor em dólares cresceu
regularmente entre 1991 e 1995. A grande mudança no câmbio pós Plano
Real aumentou nominalmente o valor em dólares do PIB reduzindo o valor
relativo da dívida. Também o crescimento real do PIB afeta essa razão.
Como nos anos de 1999 e 2000 foi sobreposta uma estagnação econômica à
desvalorização do Real explica-se, em parte, o grande crescimento da
razão dívida/PIB. A ligeira recuperação do Real e sua nova queda em
seguida, que explicam os dois recentes picos da Figura
1.
Figura 3a
No gráfico da Figura 3a pode-se
observar a
evolução da dívida interna e externa, tomada por seus valores líquidos,
A partir de 1991 foi iniciado um processo de substituição da dívida
externa por dívida interna. As reservas internacionais não resultaram de
superávits na balança comercial ou de serviços. Ao contrário, as
transferências de bens e serviços passou a ser negativa a partir de
1995.
A dívida externa líquida foi
reduzida pela acumulação de reservas. Essas reservas eram aplicadas em
títulos públicos gerando uma remuneração que, convertida em dólares,
era muito superior a obtida a partir pelas reservas em bancos no exterior.
Como os governos não geravam superávits suficientes para pagamentos dos
juros o aumento da dívida interna foi bastante superior à redução da
externa.
Pode-se verificar, assim,
que a política de globalização, começada no governo Collor e reforçada
no governo Cardoso, que baseou seu plano de estabilização no suporte
dado à âncora cambial e no volume de capital disponível na forma de
reservas estava condicionada ao oferecimento de juros atrativos o que
contribuiu para o aumento da dívida
interna líquida.
O
governo assumindo compromissos – formais ou informais – com uma certa
paridade com o dólar, parte da dívida interna passa a ser também
externa. Esta situação se agrava quando o fluxo de capitais externos, após
a crise na Rússia e a conseqüente perda de confiabilidade do mercado
brasileiro, torna-se negativo. Com isto, o governo ao não conseguir
saldar os compromissos assumidos internamente, reverte o processo de
substituição da dívida, com um decréscimo na dívida interna
acompanhada de um acréscimo na dívida externa.
O decréscimo observado em 1999, se deve a desvalorização cambial e é acompanhado
do decréscimo no PIB nominal em dólares. No ano de 2000, o total da dívida volta ao patamar
anterior de 300 bilhões de dólares americanos. Na Figura 3b mostra-se,
em escala modificada, a evolução das dívidas do Setor Público externa
e interna.
Figura 3b:Uma mudança da escala de tempo, expandida
após 1994,
permite acompanhar melhor o período pós Real.
As mudanças no valor das reservas mostradas na
Figura 4, substancialmente incrementadas em valor absoluto após 1991,
permite compreender as variações na dívida externa líquida.
Passando-se uma linha imaginária no nível de 100 bilhões de dólares
parece, entre 1994 e 1998, que a dívida total é a imagem refletida e
ampliada da dívida externa. Um decréscimo na externa corresponde a um
acréscimo ampliado na dívida total. Note-se que a simples substituição
corresponderia a u valor constante da dívida total. Com a mudança da
paridade após 1998 desaparece o comportamento "especular". A
dívida externa pública, se não acabou como disse o então presidente co
Banco Central (Gustavo Franco) em 1998, cresceu rapidamente mas não
superou os valores de 1990. É bom lembrar, entretanto, que nesse início
de 2001 mais de 20% da dívida interna pública já está indexada em
títulos cambiais
Figura 4: Reservas Internacionais do Brasil a partir
de 1967 em valores absolutos e relativos ao PIB
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