Economia & Energia
Ano II - No 6
Jan/Fev/1998

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Edição Gráfica:
MAK
Editoração Eletrônic
a
marcos@rio-point.com
Revisado:
Sunday, 13 December 1998.

Dívida Pública Brasileira

Carlos Feu Alvim
feu@ecen.com

A Evolução da Dívida Pública

Em seu número 04 e&e publicou - sem comentários - um acompanhamento da evolução da dívida brasileira que considerávamos e consideramos um parâmetro crucial para a economia brasileira. Neste número atualizamos as estatísticas e comentamos seu comportamento.

A dívida pública foi identificada, no início do Governo Collor, como causa principal da conjuntura inflacionária existente na transição de governo. Era o tigre que o Presidente prometeu abater de um único tiro. Em dezembro de 1989 ela havia atingido 100 bilhões de dólares ao cambio oficial da época.

As medidas econômicas do Plano Collor I - deflagrado nos primeiros dias de seu governo - conseguiram reduzir de quase 80% a dívida pública líquida e torná-la negativa (créditos superiores aos débitos) para o Governo Federal.

Parte desta mágica está associada ao confisco da correção da inflação do ultimo mês, que todo plano de combate a inflação trás embutido, inclusive o Plano Real, que o fez previamente na fase de conversão para URV (unidade referencial de valor). Outra parte está relacionada ao confisco de ativos - como os depósitos garantidos em ouro e a valorização da moeda brasileira - com a conseqüente redução do valor da dívida expressa em dólares - pela retenção por prazo determinado de uma grande fração dos ativos financeiros.

Assim como a dívida de após o Plano Collor aparece subvalorizada quando expressa em dólares, também a dívida atual está sobrevalorizada pela valorização do Real frente ao dólar após a criação dessa nova moeda. A aparente contradição de ter para uma maior valorização da moeda nacional efeitos contrários advém - como se verá em seguida - que em Dezembro de 1991 a maior parte da dívida era externa e ao final de 1997 a maior parte era interna.

Figura 1

Os Limites da Dívida

Expressar a dívida pública em função do PIB elimina em parte esta distorção já que passa-se a comparar duas grandezas medidas em moedas mais compatíveis (não inteiramente já que parte da dívida pública é externa). Por outro lado é evidente que um país com maior capacidade de produção tem maior capacidade de se endividar e, principalmente nas comparações de longo prazo este é um parâmetro mais interessante para análise.

O histórico da dívida pública foi mostrado por nós anteriormente no Livro Brasil: O Crescimento Possível - Editora Bertrand do Brasil 1996 - e foi atualizado na Figura 2 até Outubro de 1997. Nesse livro  procuramos determinar os limites para o crescimento econômico brasileiro. No tocante a dívida pública nos pareceu claro que 40% do PIB correspondia a um limite superior para o Brasil . Cada vez que a dívida se aproximou desse limite foi necessária uma vigorosa correção de rumo.

Figura 2

Por outro lado, dentro do processo histórico mostrado na figura 2, pode-se apreciar que, ao contrário do que está no subconsciente de muitos, os anos do governo JK não foram de acúmulo de dívida pública (pelo menos a nominal). Os anos do milagre econômico sob o regime militar (década de setenta) acumularam uma dívida relativamente modesta em termos de PIB. A dívida, contraída nos anos setenta,  explodiu nos oitenta quando foi necessário gerar um grande excedente exportável para pagar a dívida externa, com incentivos fiscais, câmbio oficial rigidamente controlado e absorção de dívidas em dólares de particulares e de empresas pelo Governo Central.

Poder-se-ia dizer que a partir dos dados mostrados na Figura 2 (em relação ao PIB) que a situação da dívida pública, embora se aproximando do limite de 40%, é menos grave do que faz crer o quadro mostrado na Figura 1 cujos dados sofrem a influência da distorção na taxa de câmbio. Isto naturalmente só é válido se ela for paga em reais.

Os Caminhos para Reduzir a Dívida Pública

Se por uma decisão governamental rápida o real fosse desvalorizado em 40% a dívida interna em dólares cairia de 40%. Aliás é justamente isto que provoca o nervosismo dos credores. De certa forma é o que foi feito internamente nos diversos planos heterodoxos o - e mesmo nos ortodoxos - de queda brusca da inflação. Como esta medida afeta o mercado externo - sem uma crise visível que o justifique - ela tem sido rejeitada pelos governantes face a má repercussão que certamente traria, pelo menos no primeiro momento, a nível internacional.

No número 05 da e&e, ao analisarmos a situação das reservas internacionais brasileiras e chamarmos a atenção de seus custos diretos (neste número computamo os indiretos), dizíamos que, embora sendo um instrumento dispendioso, as reservas funcionam como estabilizador do Real. Em nossa avaliação, no entanto, a garantia mais importante que oferece o Brasil - pelo menos no curto prazo - é o valor do patrimônio público privatizável que superaria uma centena de bilhões de dólares.

E bom lembrar, no entanto, que o patrimônio público não é inesgotável e se for usado para captar divisas ele também será fator de remessa de dividendos no futuro. O país estaria trocando uma dívida sem garantias por uma com garantias e o pagamento de juros por dividendos.

Pode-se observar na Figura 1 que houve uma quase estabilização do valor da dívida pública no ano de 1997. As privatizações ajudaram a manter esta situação; também contribuiu o déficit na balança comercial que é - no curto prazo e ainda que pareça paradoxo - fator positivo para as finanças públicas.

Se o processo for mantido e no final da venda das estatais permanecer o mesmo montante de dívida pública o Governo estaria na difícil situação de dever 40% do PIB e não ter os bens para garanti-la. Pagando 3% de juros ao mês sobre 200 bilhões de dólares seria necessário privatizar duas Vales por mês para manter a dívida estável. Ou seja, os juros atuais só podem ser aplicados por curto prazo.

Resta, enfim, o processo ortodoxo de aumentar a arrecadação e reduzir as despesas do Governo que também vem sendo tentado na circunstância atual. A possível e desejável solução para a presente conjuntura envolve uma mistura dos três mecanismos.

Na situação atual apenas para pagar os juros sobre a dívida pública o Governo teria que gerar um superávit de 10% do PIB que é evidentemente impossível. Será necessário portanto uma delicada operação de manutenção da confiabilidade da moeda, redução da taxa de juros e da defasagem cambial, contenção das despesas, uma boa administração das privatizações e aumento da arrecadação. Tudo isto em um ano de eleições.

Esta circunstância - vivida na última eleição presidencial na Argentina - não tem só inconvenientes para o Governo já que não parece interessar nem a comunidade internacional nem as forças econômicas mudanças bruscas em uma situação delicada. Também como aconteceu no país vizinho a habilidade política pode tornar a crise fator favorável à reeleição e o risco eleitoral pode ser útil para obter, interna e externamente, condições econômicas para superar a crise.

 

Dívida Externa e Interna

A convertibilidade de moedas rompe as divisões entre as dívidas externa e interna. Em Outubro de 1997 a dívida pública externa líquida sofreu um acréscimo de cerca de 8 bilhões de dólares. O Banco Central não havia divulgado oficialmente, até o início de Janeiro de 1998, as perdas nas reservas embora o montante tenha sido noticiado na grande imprensa nacional. A Figura 3 mostra que, como era de se esperar, no curto prazo de um mês, as variações da dívida pública líquida seguem as variações (com sinal trocado) das reservas. A diferença estaria nos juros internacionais pagos que, em tempos de grandes flutuações da reserva, são uma pequena fração dessas variações.

Ficam os leitores da e&e informados, pelos dados indiretos do Banco Central, que a queda das reservas em Outubro de 1997 foi de 8 bilhões de dólares. Isto motivou o choque de juros e as medidas de contenção de gastos anunciadas pelo Governo na ocasião. Notícias na imprensa no início de Janeiro de 1998 dão conta da recuperação, pelo menos parcial, das reservas.

O que ocorreu no México anteriormente e está ocorrendo em alguns países asiáticos é que a dúvida sobre a credibilidade da moeda provoca uma corrida de conversão da moeda local em outra moeda (principalmente em dólares). Inicialmente a dívida interna se converte em dívida externa (líquida) ao se queimar as reservas ou em dívida externa bruta ao se lançar mão de empréstimos de emergência. Esgotados esses recursos não resta outra saída ao país que a desvalorização que quiz evitar no início da crise. A ajuda internacional passa ser a única saída e é necessário aceitar o remédio amargo do FMI para continuar convivendo com a comunidade financeira e comercial internacional.

 

Figura 3

A correspondência entre a dívida externa e a interna é ilustrada na Figura 4. A entrada  líquida de capitais externos a partir de 1992 permitiu manter estável a dívida externa, formar as reservas e até nos últimos 2 anos financiar o déficit da balança comercial. O aumento das reservas externas permitiu reduzir consideravelmente a dívida líquida externa.

Isto foi feito pagando juros internos reais positivos e muito superiores aos do mercado mundial. Como conseqüência, foi aumentada a dívida interna que pode se converter em externa líquida na medida que, como ocorreu em Outubro, sejam reduzidas as reservas. A necessidade de recorrer-se a empréstimos externos para o pagamento da dívida interna resultante da entrada de divisas provocaria também um acréscimo da dívida externa.

 

Figura 4

Os Créditos do Governo Federal

No caso da dívida do Governo Federal é interessante não somente apreciar a evolução da dívida líquida mas também quais são os créditos que se abatem sobre a dívida bruta. Isto é particularmente importante quando se sabe que o prazo médio da dívida interna do Governo Federal é de poucos meses.

Na Figura 5 podemos observar que, até 1991, as estatais eram as maiores devedoras junto ao Governo Federal. A partir de 1992 os "outros créditos" crescem de importância. Neles estão incluídas as reservas - que são a maior fração e realmente disponíveis no curto prazo - mas também créditos junto a particulares geralmente não disponíveis a curto prazo. Houve um grande acréscimo na dívida de estados e municípios junto ao Governo Federal dentro do processo de reestruturação de suas dívidas que ainda não se encerrou. O Governo Central tem feito esforços para que os estados utilizem as privatizações para abater parte da dívida, de outra forma ela só seria resgatável - se o for - no longo prazo. Quanto às estatais a quase totalidade da dívida foi absorvida pelo Governo no processo de sanear seu pasivo preparando para a privatização. Em muitos casos, as dívidas das estatais estaduais passaram a constar como créditos do Governo Federal junto aos estados.

 

Figura 5